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Contrôle financier dans l'administration publique

par Yvan03, le 10/07/2019 à 12:41 - 104 visites

Bonjour,
Actuellement en stage au sein de la cours des comptes, pourriez vous, m'aiguiller sur ce sujet :

Les limites du contrôle financier dans l'administration publique.

En vous remerciant.
Cordialement

Réponse du Guichet du savoir

par gds_ctp, le 11/07/2019 à 14:49

Bonjour,

Selon vie-publique.fr « De nombreux contrôles de nature administrative sont effectués afin d’assurer la régularité des opérations financières et le bon emploi des fonds. Il peut s’agir des contrôles opérés par le comptable public au fur et à mesure des opérations qu’il exécute, mais aussi des contrôles administratifs sur les comptables, par la voie hiérarchique ou par l’Inspection générale des finances, ou encore du contrôle budgétaire par les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM).

• Le comptable public va s’assurer notamment de la correcte imputation budgétaire et de la disponibilité des crédits, de la réalité du service fait – en exigeant des pièces justificatives à l’ordonnateur –, de la non-prescription de la dépense, ainsi que de son caractère libératoire. Il s’agit d’un domaine des finances publiques qui a été profondément renouvelé dans le sillage de la LOLF, car ces contrôles sont essentiellement tournés vers la régularité a priori, alors que l’on cherche maintenant à promouvoir une logique managériale s’accompagnant d’une autonomie et d’une responsabilité accrue des gestionnaires.

Dans le cadre des stratégies nouvelles de contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) et de contrôle allégé partenarial (CAP), le comptable va, en concertation avec l’ordonnateur, cibler ses vérifications sur les opérations les plus importantes et les plus susceptibles de poser problème. L’objectif est double, puisqu’il s’agit de dégager du temps pour les vérifications les plus utiles, mais aussi d’alléger la contrainte formelle sur les gestionnaires.

• Le contrôle budgétaire est l’héritier indirect du contrôle des dépenses engagées datant de 1922 – devenu contrôle financier en 1956. Le contrôle financier interne aux administrations de l’État a été réformé par le décret du 27 janvier 2005, en vigueur depuis le 1er janvier 2006. La logique de responsabilisation des gestionnaires de la LOLF a rendu indispensable cette évolution. Jusqu’à cette date, le contrôle était exercé au niveau central par des contrôleurs financiers installés dans chaque ministère, mais dépendant hiérarchiquement du ministre chargé des finances. Ils vérifiaient la régularité des dépenses avant leur engagement par l’ordonnateur, dont ils tenaient aussi la comptabilité afin d’empêcher tout engagement de dépenses au-delà de l’enveloppe autorisée par le Parlement.

Ce contrôle est désormais allégé et ne cherche plus à vérifier de façon exhaustive les actes d’engagements. Ses nouvelles missions relèvent pour l’essentiel de la prévention et de la maîtrise des risques financiers, dans le cadre d’un contrôle hiérarchisé et partenarial. Il est concrètement effectué par les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) et par leurs services institués par le décret du 18 novembre 2005. Ils relèvent du ministre chargé du budget et sont placés auprès d’un ou plusieurs ordonnateurs principaux de l’État. Leur mission est d’assurer une vision globale des processus de la dépense et de la situation patrimoniale de chaque ministère. Comme son nom l’indique, le CBCM est à la fois chargé du contrôle budgétaire et d’une mission de comptable public assignataire des ordres de dépenses et de recettes de l’ordonnateur principal. »

D’après les sources que nous avons pu consulter, la LOLF, entendant appliquer à l’administration publique des méthodes de management héritées du privé dans un souci d’efficacité, a été adoptée en 2001 pour assouplir le fonctionnement desdites administrations : outre la lourdeur du dispositif due au fait que chaque dépense était examinée a posteriori – ce qui obligeait les instances de contrôle à l’examen systématique de l’affectation de dépenses parfois non-significatives, le système imposait une rigidité raideur parfois contre-productive :

« Avant la LOLF, il n’était pas possible d’utiliser un crédit budgétaire pour un objet différent de celui pour lequel il était prévu. Appelé aussi « principe de spécialité », ce système interdisait, sauf à réaliser des transferts ou des virements dans les conditions limitatives prévues par l’ordonnance, toute initiative à l’ordonnateur. Celui-ci n’avait que la possibilité de dépenser ou non et seulement dans le domaine pour lequel il disposait des fonds. Il en résultait deux rigidités essentielles. D’une part, alors que des crédits étaient encore disponibles pour la réalisation de certaines dépenses, d’autres « chapitres » pouvaient se trouver « vides », interdisant que l’on poursuive les dépenses dans ce domaine. D’autre part, il résultait de cette rigidité que le principal contrôle mis en place se résumait pour l’essentiel à un contrôle de la régularité. La dépense était financièrement bonne parce qu’elle était régulière, c’est-à-dire, pour l’essentiel, que les crédits avaient bien été utilisés pour l’objet auquel ils étaient destinés. La bonne « imputation » des dépenses était donc essentielle à la régularité de celles-ci. »

(Source : Michel Lascombe et Xavier Vandendriessche, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et le contrôle des finances publiques », Revue française d’administration publique, 2006, lisible cairn.info en bibliothèque)

Avec la LOLF, le contrôle « ne peut plus s’attacher au respect du principe de spécialité et à l’imputation » mais « doit maintenant s’étendre à l’efficacité de la décision de gestion pour rechercher si celle-ci permettait effectivement d’atteindre les objectifs fixés pour le programme en cause. »

Ce qui donne une plus grande liberté aux gestionnaires de budgets, ainsi qu’une plus grande responsabilité – laquelle nécessite, comme l’article le souligne, un contrôle parlementaire prévu par le texte, qui prévoit des « contrôles sur pièces et sur place sur l’utilisation de l’argent public par les rapporteurs spéciaux des commissions des Finances ». Mais dans les faits, le contrôle se limite à la production de documents justificatifs par le gouvernement, dont la « lisibilité » et la « sincérité » paraissent « à améliorer » pour l’auteur de l’article. Situation qui n’a guère évolué jusqu’à aujourd’hui, comme le déplore un article récent du Figaro :

« La Cour [des comptes] peut déplorer et publier les mauvais résultats de ses audits et contrôles, elle n'a pas le pouvoir de sanction, c'est le Parlement qui l'a. […]

Jusqu'à présent, il faut bien dire qu'il ne se passait pas grand-chose en matière d'évaluation des politiques publiques par le Parlement: pas de capacités de chiffrages autonomes à l'Assemblée, pas d'équipe dédiée à l'évaluation, tout juste un modeste «Comité d'évaluation et de contrôle de politique publiques», lui-même en concurrence avec la «Mission d'évaluation et de contrôle» en plus des commissions des finances et des affaires sociales.

D'où l'idée du Printemps de l'évaluation lancé le 30 mai 2018 à l'occasion de la loi de règlement et d'approbation des comptes 2017: à l'initiative de la commission des Finances, l'ensemble des commissions permanentes ont été intégrées sous format de 18 commissions d'évaluation des politiques publiques pendant 8 jours et ce, en présence des ministres portant sur chaque mission. Puis, à compter du 18 juin la séance publique a été consacrée à l'audition du Premier président de la Cour des comptes, aux débats et aux questions.

Certes la (bonne) volonté semblait présente. Mais les délais sont serrés. Pour la loi de Finances 2019, six audits ont été commandés auprès de 4 laboratoires de recherche publics mais non publiés par la commission des Finances de l'Assemblée nationale. Pourquoi? Mystère. Peut-être pas assez de réponses sur l'efficience des politiques publiques étudiées.
[…]
L'importance de notre Parlement, à l'heure où il y a urgence pour évaluer l'utilisation de chaque euro d'argent public et baisser les dépenses publiques, est clairement dans le rôle de contrôle et de contre-pouvoir à l'administration. Il avait été évoqué un budget de 4 millions d'euros pour permettre à l'Assemblée d'avoir ses propres capacités de chiffrage. Il semble que ce projet ait été enterré? »

Quant à la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), chargée de « sanctionner les actes des agents publics constituant des fautes lourdes ou des irrégularités dans la gestion des finances publiques » est limitée par la définition de ses justiciables :

« Sont justiciables de la Cour : les membres des cabinets ministériels, les fonctionnaires et les personnes liées à un organisme soumis au contrôle de la Cour des comptes, dès lors qu’ils ont participé à des actes de gestion. En revanche, les membres du Gouvernement ne sont pas justiciables de la Cour et les ordonnateurs élus locaux ne le sont que dans des cas exceptionnels.
La CDBF fait l’objet d’une saisine restreinte, limitée au président de l’Assemblée nationale, au président du Sénat, au Premier ministre, au ministre chargé des finances et aux ministres pour les faits reprochés à des agents sous leur autorité. Elle peut être saisie également par la Cour des comptes ou par le Procureur général près la Cour des comptes.
La majorité des saisines provient de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes. Le nombre de saisines demeure limité et une part importante d’entre elles ne donne pas lieu à une décision juridictionnelle. Les ministres et les exécutifs locaux, sauf exceptions, n’étant pas justiciables de la Cour, il suffit pour une personne mise en cause de justifier d’un ordre écrit et signé par eux pour que le classement de l’affaire soit prononcé. »

(Source : vie-publique.fr)

Voici ce que nous pouvions dire. De nombreuses subtilités de droit constitutionnel on peut-être échappé aux simples bibliothécaires non-spécialistes que nous sommes. Voici un choix de livres et d’articles en ligne pour aller plus loin :

Dans le catalogue de la BmL :

-Finances publiques 2019 [Livre] : cadre juridique du budget, conception et vote, ressources et dépenses, exécution et contrôle, budget social de la nation / François Chouvel

-Finances publiques [Livre] : élaboration, exécution, contrôle / Stéphanie Damarey

-Audit citoyen de la dette publique : expériences et méthodes / auteure et coordinatrice Maria Lucia Fattorelli ; participation Eulalia Alvarenga, Hugo Arias, Rodrigo Avila [et al.] ;

-Tableaux de bord pour les organisations publiques [Livre] : piloter et rendre compte / Patrick Gibert

-Contrôle interne et audit publics [Livre] : le PIFC, Public internal financial control : pour une nouvelle gestion publique / Alain-Gérard Cohen ; préf. de Thierry Breton ;

-Les relations entre les institutions supérieures de contrôle financier et les pouvoirs publics dans les pays de l'Union européenne / Stéphanie Flizot ; préf. de Pierre Lelong

-Droit budgétaire, comptabilité publique [Livre] : LOLF et GBCP : 2017-2018 / Damien Catteau

-Finances publiques de l'Etat [Livre] : la LOLF et le nouveau droit budgétaire de la France / Joël Mekhantar

-La nouvelle gestion publique locale [Livre] : LOLF et collectivités territoriales / Serge Huteau

-LOLF [Revue] : le bilan / dossier coordonné par Isabelle Flahault


En ligne :

-« Les Contrôles des finances d’Etat : comparaisons internationales » sur vie-publique.fr

-« Le contrôleur financier, bras armé de la direction du Budget », chapitre VIII de l’ouvrage de Sébastien Kott Le Contrôle des dépenses engagées , sur openedition.org

-« Evolution de la norme du contrôle interne dans le contexte public local », Julien Batac, David Carassus, Christophe Maurel, sur researchgate.net

-« Les interactions entre saisine parlementaire et contrôle des finances publiques » sur conseil-constitutionnel.fr

-« La Cour constitutionnelle et les finances publiques – France », Eric Oliva, Annuaire international de justice constitutionnelle , 2013, lisible sur persee.fr

Bonne journée.
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