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Loi 14 avril 2006

par Bia Camoes, le 21/05/2019 à 14:37 - 854 visites

Quelles sont les principales critiques à la loi 14 avril 2006 sur les parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux?

Réponse du Guichet du savoir

par gds_et, le 22/05/2019 à 16:28

Bonjour,

Depuis la mise en place de la loi du 14 avril 2006 des tensions entre les différents acteurs concernés sont relevées et analysées notamment dans les documents suivants :

• Nicolas Alban et Gilles Hubert, « Le modèle des parcs nationaux à l’épreuve du territoire », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement, Volume 13 Numéro 2, septembre 2013

• Ana Rachel Teixeira Cavalcante, « Les effets du nouveau régime des parcs nationaux sur le Parc National de la Guadeloupe : constat d’avancées facultatives d’une réforme pour « Grecs et Troyens » », Études caribéennes, 12, Avril 2009

• Sylvie Clarimont, « La patrimonialisation des espaces naturels en débat : la réforme du Parc national des Pyrénées (France) », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement, Hors-série 16, juin 2013

Produisons du conflit, il restera toujours de l'acceptation. Tensions et concertations autour des chartes des parcs nationaux français, Lionel Laslaz, Bulletin de l'Association de Géographes Français, Année 2011 88-4 pp. 387-402

• Cécilia Claeys, Arlette Hérat, Carole Barthélémy et Valérie Deldrève, « Quand les Calanques deviennent Parc National : disputes autour de la définition et de la répartition des efforts environnementaux et urbains induits », Norois, 238-239 | 2016, 71-84.

Autour de la nouvelle loi sur les Parcs nationaux français : enjeux et conflits, Lionel Laslaz, geoconfluences.ens-lyon.fr

Parc national du Mercantour : la difficile mise en œuvre de la réforme de 2006, actu-environnement.com


Voici en outre ce qu’indique le rapport n°- 008706-01 (avril 2013) du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) :

« Par lettre de mission en date du 3 décembre 2012, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a confié au conseil général de l'environnement et du développement durable une mission d'évaluation de la réforme des parcs nationaux issue de la loi du 14 avril 2006, afin d'être éclairée «sur la suite du processus de réforme et d'anticiper d'éventuelles difficultés».

Contexte, objectifs et organisation de la mission

La ministre observe «qu'un certain nombre d'interrogations, voire d'inquiétudes, sont apparues dans l'application et la mise en œuvre de ce processus de réforme». La lettre de mission se réfère ainsi implicitement à divers incidents ou tensions survenus en 2012 (dans les parcs nationaux du Mercantour et des Cévennes), ainsi qu'à des prises de position publiques à propos du projet de charte, en particulier dans le parc national de la Vanoise, le plus ancien des parcs nationaux français, laissant augurer une faible probabilité d'adhésion des communes du parc à la charte.

La charte des parcs nationaux est un instrument de programmation nouveau, instauré par la loi du 14 avril 2006. Elle définit un projet de territoire à moyen terme (pour 15années), portant à la fois sur le cœur du parc et sur l'aire optimale d'adhésion (anciennement dénommée «zone périphérique») laquelle inclut tout ou partie du territoire des communes situé en continuité géographique ou ayant une «solidarité écologique» avec le cœur. La charte décline d'une part la réglementation du cœur de parc et d'autre part les orientations de développement de l'aire optimale d'adhésion, définie par le décret de création du parc. Elle doit être construite en associant les communes du parc national à la définition des orientations de protection, de mise en valeur et de développement du parc. Elle est adoptée après approbation par le Conseil d’État.

Début 2013, les chartes en sont à des stades d'avancement différents. Les chartes des parcs nationaux des Écrins, du Mercantour et des Pyrénées ont été approuvées par des décrets du 28 décembre 2012. Elles vont prochainement être soumises à la délibération des conseils municipaux des communes. Pour tous les autres parcs nationaux, la préparation de la charte est en phase finale et le processus d’adoption prévue par la loi de 2006 s'étalera sur l’ensemble de l'année 2013 (et jusqu'à 2015pour le parc de Port-Cros).Le cadrage de la mission, validé par la ministre, a conduit à distinguer deux exercices, pour des raisons opérationnelles :

• dans un premier temps, l'évaluation de l'application de la loi du 14 avril 2006 et des perspectives de sa mise en œuvre dans les différents parcs nationaux. C'est l'objet de ce premier rapport ;

• D'autre part, l'identification des moyens (ETP - équivalents temps plein – et mesures financières) nécessaires aux différents parcs, y compris les deux qui sont en projet. Cette question sera traitée dans un second rapport (à remettre courant juin 2013).

La mission s'est déplacée dans huit des dix parcs nationaux (deux évaluations avaient déjà été effectuées au dernier trimestre de 2012 par les membres de la mission, dans les parcs des Écrins et du Mercantour, rendant inutile de renouveler l'exercice).Compte tenu du calendrier général imparti à la mission et de la durée limitée des déplacements qui en découlait, elle n'a pas pu recueillir l'avis de la totalité des acteurs concernés, dans chacun des parcs nationaux, tant par la mise en œuvre de la loi du 14avril 2006 que par l'organisation et les interventions de l'établissement public du parc. Mais les intervenants majeurs localement, par leurs fonctions ou leur personnalité, ont quasiment tous été entendus. En outre, certaines grandes associations de défense de l’environnement de niveau national ou international ont été rencontrées. La mission peut s'appuyer sur des données, analyses et propositions en nombre et en qualité suffisants pour que ses diagnostics et ses propres propositions soient, de son point de vue, raisonnablement fondés.

Des appréciations critiques à relativiser.

Le premier point qui peut être souligné est que si des tensions existent en effet dans certains territoires, elles n'ont pas atteint un niveau tel que la situation d'ensemble des parcs nationaux français soit aussi problématique que certains pouvaient le craindre du fait de déclarations ou d'évènements intervenus en 2012. Contrairement à ce que des médias ont indiqué, il serait excessif de parler d'une «crise» des parcs nationaux français. La mission estime que les difficultés dans la mise en œuvre de la loi de 2006 et la gestation des chartes, qui ne sauraient être niées ni négligées, participent des ajustements et adaptations inévitables pour toute réforme d’envergure.

L'ampleur des transformations engagées sur la base de la loi du 14 avril 2006 ne doit pas en effet être sous-évaluée. D’une part, elles modifient fortement les équilibres institutionnels et socio-politiques dans des territoires à forte identité, où l’histoire, l’attachement au patrimoine et souvent les passions pèsent peut-être davantage qu'ailleurs dans les débats. D'autre part, non seulement elles engagent l'avenir des parcs, en particulier pour les aires d'adhésion, dans une situation économique incertaine, mais elles mettent aussi en jeu des conceptions différentes de cet avenir, selon que l'accent est mis plutôt sur la protection ou sur le développement économique. Dans ces conditions, il est presque inévitable que des frictions se manifestent. Il importe de les relativiser, même dans le cas de la Vanoise. Les parcs nationaux, bien que placés fréquemment sous les feux de l’actualité et de regards multiples, évoluent encore dans une temporalité différente, de par leurs caractéristiques et leur situation géographique.

La mission considère qu'il est indispensable, et justifié au regard de la plupart des constats effectués, de faire confiance aux acteurs de la vie des parcs nationaux pour s'adapter aux nouvelles règles du jeu et trouver des compromis entre des intérêts qui ne peuvent spontanément converger. La loi du 14 avril 2006 a fait le pari de la démocratisation de l'organisation et du fonctionnement des parcs nationaux français. Il faut lui laisser jouer, dans un temps plus long que les sept années écoulées depuis qu'elle a été votée, ses virtualités et tabler en particulier sur le sens des responsabilités des élus. Il serait à cet égard prématuré, et sans doute contreproductif, d'engager actuellement une révision de la loi. Tant que les équilibres ne seront pas consolidés et surtout tant que la mise en œuvre des chartes ne se sera pas traduite par des réalisations effectives, permettant de sortir des discours de principe et des supputations trop souvent entendus, les rectifications pourraient manquer leur but. D'autant que les situations s'avèrent plus différenciées qu'il n'y paraît.

Le second point à souligner d'emblée tient ainsi à la grande diversité des parcs nationaux. Les analyses et les solutions trop générales peuvent se révéler inopérantes. Les parcs pourraient être regroupés selon différents critères et catégories :

• l'histoire (et son poids); elle permettrait de distinguer les parcs créés avant 1980(Vanoise, Port-Cros, Pyrénées, Cévennes, Écrins, Mercantour) et les autres(Guadeloupe, Guyane, la Réunion, Calanques) ;

• la situation géographique et institutionnelle d'ensemble; elle place les trois parcs ultramarins dans des contextes non comparables à ceux situés en métropole ;

• la géographie spécifique; peuvent alors être différenciés les parcs de haute montagne (Vanoise, Écrins, Mercantour et Pyrénées) et les autres ; ou bien les territoires en insularité (Guadeloupe, Réunion, Port-Cros en partie et d'une certaine façon, la Guyane) et les autres ; ou encore les parcs en partie marins et les parcs totalement terrestres ;

• le nombre total des communes impliquées, en distinguant au besoin les communes ayant leur territoire principalement en aire d’adhésion. Il va de 5(Guyane) à 152 (Cévennes).On pourrait continuer l'exercice. Il tend à monter que cette diversité des parcs nationaux français doit rester présente à l'esprit, notamment dans les conclusions susceptibles d'être tirées du rapport qui, compte tenu de l'objet de la commande ministérielle, appelait des analyses et des recommandations valables pour l'ensemble.

Les conditions de réussite de la mise en œuvre de la loi du 14 avril 2006.

1. Les objectifs et les principales dispositions de la loi du 14 avril 2006 sont appréciés par les acteurs locaux, dont très peu d'entre eux demandent pour le moment la modification. D’une part, le conseil d'administration de l'établissement joue d'ores et déjà un rôle actif dans la gouvernance locale, ce qui illustre l'intérêt et l’engagement croissant des élus locaux dans les affaires des parcs nationaux. D'autre part, la distinction cœur et aire d'adhésion est appréciée en ce qu'elle permettrait de donner plus de consistance aux anciennes zones périphériques, mais elle est encore mal interprétée parce que la notion de solidarité écologique est difficile à traduire concrètement, nonobstant les dispositions des chartes.

2. Celles-ci sont presque partout l'objet d'une certaine perplexité, en partie explicable par le caractère technique et complexe de ce document. Les difficultés d'acceptation des chartes proviennent cependant au principal de la question de l'aire d'adhésion : les collectivités locales redoutent que les logiques de réglementation valant pour le cœur ne finissent par gagner l'aire d'adhésion. En cela, elles expriment un sentiment de méfiance à l'égard de l’État, encore vif dans certains parcs, qui provient parfois des différends passés avec l'établissement public mais est aussi alimenté par des ressentiments liés aux modalités d'intervention des personnels des parcs dans le domaine de la police de l’environnement. Dans presque tous les parcs, les positions des communes quant à l'adhésion à la charte ne sont pas encore définitivement fixées, le climat des parcs reste évolutif, de sorte que la mission a estimé ne pas pouvoir se prononcer nettement sur le degré final d'adhésion des communes.

3. Bien que les chartes dessinent un projet de territoire cohérent qui associe la protection des espaces protégés du cœur et la promotion d'orientations de développement durable dans l'aire d'adhésion, les représentations restent duales. Dans les parcs nationaux, la conciliation des objectifs de protection de leurs territoires et des orientations de développement en aire d'adhésion est et restera difficile à court et moyen termes, quels que soient les efforts de réorganisation interne et de requalification d’une partie de leurs personnels que puissent faire les établissements publics. La mission estime que ces derniers ne pourront y parvenir que si certaines orientations ou mesures les y aidant sont prises par les services centraux du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

4 La problématique des moyens, très importante pour la crédibilité de l'action des établissement publics des parcs nationaux, sera d’autant moins difficilement réglée que, d'une manière plus générale, la politique des parcs nationaux aura été clarifiée au niveau national. L’État manifeste-t-il une stratégie suffisamment affirmée en la matière ? Quelles ambitions faut-il fixer en matière de protection de ces territoires ? Malgré la synthèse opérée dans les chartes, peut-on si aisément concilier développement économique et protection des territoires dans tous les parcs nationaux, en particulier dans ceux dont l'aire optimale d'adhésion est fortement urbanisée et nettement différenciée ? La notion de caractère exceptionnel, justificative à l'origine d'un parc national, convient-elle encore pour ces derniers territoires ? Si enfin les parcs nationaux sont véritablement une ambition nationale (et internationale), le ministère en charge du développement durable ne doit-il pas être davantage épaulé en interministériel, et la programmation des crédits fonds structurels de l'Union européenne ne pourrait-elle pas être plus efficacement orientée vers les parcs ? »


Bonne journée.
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